Boun Abdallah décrypte la protection sociale: Handicap économique ou facteur de développement humain ?

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Les systèmes nationaux de protection sociale couvrent généralement les risques sociaux majeurs auxquels s’exposent les citoyens, à savoir : (i) la vieillesse, (ii) la santé, (iii) l’invalidité, (iv) la famille, (v) le chômage, (vi) le logement et (vii) l’exclusion. Les charges y afférentes sont souvent perçues comme un handicap pour l’économie au moment où les ressources de l’Etat s’amenuisent et où les systèmes de gouvernance mondiale imposent aux nations davantage de discipline budgétaire et fiscale.

Pour les penseurs néolibéraux, partisans d’un Etat minimal confiné dans ses uniques prérogatives régaliennes, le social étouffe l’économique par des distorsions multiples qui sont préjudiciables au libre jeu du marché. Ces distorsions s’expriment en termes d’effet d’éviction de l’investissement privé en faveur du financement d’une hausse de la dépense publique, de prélèvements indus de richesse et enfin d’abus de la part des bénéficiaires de prestations sociales. Pourtant les secteurs de la vieillesse et de la santé qui constituent 75% des dépenses de protection sociale en Europe (source : Eurostat, 2003), ne sont pas que des dépenses publiques. Il en est de même en ce qui concerne les nouveaux services sociaux à la personne, nés du vieillissement de la population et de la typologie des ménages dans cette partie-ci du monde. Ces secteurs concentrent en eux de véritables gisements d’emplois et de croissance pour la collectivité si les choix pertinents de rationalisation et d’organisation des systèmes sociaux sont effectués. Ils peuvent être également synonymes de productivité pour l’économie.

Rapport positif entre les dépenses sociales et la pauvreté

 Le Bureau International du Travail (BIT) vient de le démontrer à cet égard, dans une étude récente portant sur une centaine de pays qu’il existerait un rapport positif entre les dépenses sociales par habitant d’une nation et la productivité du travail mesurée en PIB par heure travaillée. La protection sociale apparaît dès lors comme une source de compétitivité internationale dans le cadre actuel de la mondialisation. Cependant le débat ainsi campé est loin d’être tranché.

Dans ce texte, nous établirons d’abord une analyse comparée des systèmes de protection sociale, qu’ils soient d’inspiration bismarckienne avec un pays comme l’Allemagne, ou Beveridgienne comme c’est le cas dans les pays nordiques avec l’exemple suédois, ou néolibérale avec le Chili, pour déterminer en quoi la protection sociale peut influencer positivement ou négativement la prospérité des nations. Nous analyserons par la suite l’impact des nouvelles contraintes économiques en particulier celles liées à la mondialisation sur la protection sociale afin de mieux élucider les paradigmes modernes de l’ère postFordisme qui ont fini de remettre en cause le Consensus de Philadelphie.

I. Protection sociale et croissance économique :

a) Les leçons tirées du modèle bismarckien de protection sociale : le cas de l’Allemagne : Pour des raisons historiques, les systèmes de protection sociale ont été souvent pensés à partir et autour du monde du travail. Afin de maintenir la paix sociale en Allemagne dans le contexte d’alors de montée en puissance du socialisme international, le Chancelier von Bismarck fit adopter à partir de 1881, une série de lois instituant les assurances sociales ouvrières obligatoires. Ainsi naquit en Allemagne l’Etat social, garant d’une solidarité devenue obligatoire, mais somme toute adossée au travail salarié et non généralisée et universelle. Par la suite, le 10 mai 1944, la vingt-sixième session de la Conférence Internationale du Travail réunie à Philadelphie, a fixé dans sa Déclaration, de nouveaux buts et objectifs pour l’Organisation Internationale du Travail (OIT) parmi lesquels l’on peut citer : « l’extension des mesures de sécurité sociale en vue d’assurer un revenu de base à tous ceux qui ont besoin d’une telle protection, ainsi que des soins médicaux complets ». Ce consensus consacré par la communauté internationale dit « Consensus de Philadelphie » inaugure dans le monde, l’âge d’or de la protection sociale dans le contexte exceptionnel d’après-guerre de prospérité des nations. Le modèle a été repris progressivement comme un référentiel par plusieurs pays. En ce qui concerne la France, fut prise le 4 octobre 1945, une ordonnance portant organisation de la sécurité sociale, à partir d’un réseau de caisses, avec comme objectifs : « de garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature susceptibles de réduire ou de supprimer leur capacité de gain, et de couvrir les charges de maternité et les charges de famille qu’ils supportent » (article 1er de l’Ordonnance).

Les grandes lignes du système de protection sociale allemand demeurent encore aujourd’hui les mêmes

Nécessairement, la crise de l’emploi salarié que vit le pays depuis une décennie, a eu une répercussion sur le système de protection sociale et l’on évoque de plus en plus la fin du modèle bismarckien des assurances sociales professionnelles. En 2005, le « Rapport social » remis au Bundestag par le Gouvernement allemand a fait état d’un montant global de 700 milliards d’euros équivalent à 32,2% du PIB allemand au titre des dépenses publiques à caractère social. En 1991, date de la réunification du pays, le budget social s’établissait à 27,8% du PIB. Au surplus, les comptes consolidés de la sécurité sociale allemande ont affiché en 2005 un déficit de 3,35 milliards d’euros par le fait essentiellement de la branche vieillesse qui, avec un niveau de dépenses de 244,5 milliards contre 238,56 milliards de recettes, a été déficitaire à hauteur de 5,94 milliards d’euros (source : Office fédéral de la statistique d’Allemagne). Les mêmes statistiques détaillées montrent que tous les régimes, à l’exception de la branche « Accidents du travail », ont été confrontés à la dégradation de leurs soldes. Structurellement déficitaire et fort coûteux, le modèle bismarckien de prévention sociale a atteint aujourd’hui ses limites.

Pour faire face à cette situation de détérioration des comptes de la sécurité sociale, les modes de financement de la prévention sociale nécessitent d’être adaptés, basés qu’ils sont sur une pression fiscale accrue du fait de ponctions importantes sur le budget fédéral allemand et une assiette contributive qui dégrève la compétitivité du pays par un coût exorbitant du facteur travail. L’Allemagne figure en effet parmi les pays de l’OCDE où le travail est le plus taxé, avec des cotisations sociales se situant à 43% du salaire brut (avec un plafond) dont 21% à la charge du salarié et 22% à la charge de l’employeur (source : OCDE, les impôts sur salaires, 2004). Or dans le secteur de l’industrie, il est un fait que les entreprises les plus compétitives sont celles qui emploient le moins de main d’oeuvre et à l’inverse, celles qui s’exercent dans les secteurs à faible productivité ou à forte intensité de main d’oeuvre, sont désavantagées par l’importance des charges sociales. Des pays ayant emprunté le système bismarckien de protection sociale se retrouvent ainsi confrontés à des taux de chômage élevé, une augmentation systématique des coûts non salariaux du travail, un faible taux de création de nouveaux emplois dans le contexte de l’économie postindustrielle tournée vers les services, et au total une baisse de leur compétitivité. Cette situation fait dire à Gosta Esping-Andersen que de tels pays s’installent dans une situation d’ « Etat-providence sans travail » (Esping-Andersen. Les trois mondes de l’Etat-providence, 2007). La manière bismarckienne de gérer et de financer les systèmes de protection sociale apparaît ainsi, chaque jour un davantage, comme un véritable handicap pour l’économie car sans travail, la protection sociale gérée sur une base contributive s’essouffle et devient préjudiciable à l’économie.

b) Le modèle Beveridgien avec l’exemple suédois :

L’exemple suédois constitue un des exemples les plus achevés du modèle Beveridgien de solidarité nationale avec un Etat-providence fortement redistributeur. Il se caractérise par un haut niveau de protection sociale à travers une couverture sociale généreuse et universelle. La particularité du modèle suédois se trouve dans une combinaison de services publics gratuits et de transferts sociaux non contributifs équivalents pour tous les citoyens. Le mode de financement est basé sur un impôt sur le revenu fortement progressif qui permet de couvrir 48,7 % des recettes de la protection sociale ; les cotisations sociales couvrant le reste : 41,4% venant des employeurs et 8% de la part des travailleurs (Source : Eurostat. Données 2004). En Suède, les contributions publiques et les cotisations sociales arrivent ainsi à part égale avec un poids de près de 50% pour chaque partie. Au même moment, en France, la part des cotisations sociales dans les recettes de la protection sociale s’établissait à 60% pendant qu’au Danemark, les contributions publiques atteignaient les 2/3 des recettes du système (Source : Eurostat. Données 2004).

Dans son ouvrage « Les trois mondes de l’Etat providence », Gosta EspingAndersen a défini un classement hiérarchisé des Etats-providence en termes de démarchandisation, le concept renvoyant aux capacités des individus de s’extraire du marché tout en bénéficiant de prestations sociales de remplacement. Le classement a été réalisé à partir d’un indice de synthèse dit indice de démarchandisation qui « est d’autant plus fort que l’éligibilité des individus est aisément accessible, que les droits sont soumis à peu de conditions restrictives pour une longue durée et que les revenus de remplacement sont proches des revenus d’activités ». Déjà en 1980, avec un indice de 39,1, la Suède affichait le meilleur indice de démarchandisation contre 13,0 pour l’Australie, 13,8 pour les Etats-Unis, 22,0 pour le Canada, 23,4 pour le Royaume-Uni, 27,1 pour le Japon, 27,5 pour la France, 27,7 pour l’Allemagne, 31,1 pour l’Autriche, 32,4 pour les Pays-Bas, 38,1 pour le Danemark et 38,3 pour la Norvège. (Source : Esping-Andersen. Les trois mondes de l’Etat providence). Selon Eurostat en 2005, avec un record de 52,1%, la Suède affiche le taux le plus important en Europe concernant le ratio prélèvements obligatoires / PIB,      pour une moyenne communautaire tournant autour de 41%. L’explication de ce record se retrouve dans le poids des dépenses de protection sociale qui ont atteint en 2004, 32,9% de la richesse nationale (Source : Eurostat). La France occupait le second rang avec 31,2%.

Cependant, le modèle suédois fortement Beveridgien a su résister aux mutations liées à la forte récession qui a frappé le pays entre 1991 et 1993 ; cette récession ayant entraîné en 1993 une contraction du PIB de 4,3%, un déficit budgétaire de 11,3% du PIB et une hausse du chômage de l’ordre de 10% alors que le pays vivait jusqu’à cette période dans une situation confortable de quasi plein emploi. La Suède a osé prendre des mesures courageuses d’ajustement interne fait de restrictions budgétaires et elle a initié en même temps une série de réformes sociales destinées à la viabilisation de son système de protection sociale. Ces réformes ont concerné les retraites et les systèmes de soins médicaux.

Mécanismes garantissant la protection sociale

Le pays a ainsi mis en place depuis maintenant près de 20 ans, des mécanismes lui garantissant la maîtrise de ses coûts de protection sociale y compris pour l’assurance-maladie dans un contexte de fort vieillissement de la population. Même si la Suède n’a pas encore retrouvé le taux d’emploi qui prévalait avant la crise des années 1990, l’obsession du plein-emploi demeure un invariant dans ses politiques de protection sociale parce que le plein-emploi est générateur de ressources via les cotisations sociales mais également il minimise le coût des prestations liées au chômage. Les niveaux élevés des prélèvements obligatoires constatés dans les pays nordiques fortement redistributifs (Suède, Danemark), des prélèvements qui fondent en réalité une commune vision de leur devenir en tant que nations, trouvent ainsi leur contrepartie dans les taux d’activité qui comptent parmi les plus élevés du monde développé. Contrairement à la France qui a privilégié la solution du marché, des pays comme la Suède ont su mettre efficacement en place des services publics à la personne pourvoyeurs de beaucoup d’emplois.

Selon Roland Sigg, « aucune corrélation négative n’a pu encore être établie entre les taux de croissance économique nationaux et le pourcentage du PIB national affecté aux dépenses sociales » (R. Sigg. Conférence 2005 de l’ESIP – Plateforme européenne des institutions de protection sociale). C’est d’ailleurs l’intitulé du # tam tam de l’Emergence # –  LE MAGAZINE DU SUIVI DU PSE  – JUILLET 2020 N°0038

(…)  nous établirons d’abord une analyse comparée des systèmes de protection sociale, qu’ils soient d’inspiration bismarckienne avec un pays comme  l’Allemagne, ou Beveridgienne comme c’est le cas dans les pays nordiques avec l’exemple suédois, ou néolibérale avec le Chili, pour déterminer en quoi la protection sociale peut influencer positivement ou négativement la prospérité des nations.

Ce qui serait vrai, complète Sigg ; autrement dit, les pays offrant à leurs citoyens un niveau satisfaisant de protection sociale seraient aujourd’hui les plus aptes à affronter la concurrence internationale. L’exemple suédois semble corroborer cette idée. Toutefois, il nécessite un fort consensus social notamment en matière de politiques de redistribution. Si le consensus existe, cette forme de protection sociale devient un atout économique pour tous.

c) Le cas chilien ou les leçons tirées de l’expérience néolibérale :

En 1981, sous les conseils de Milton Friedman, le Chili a entièrement privatisé son système national de prévoyance-retraite et a introduit concomitamment une forte dose de secteur privé dans son système de santé. Grâce aux institutions de coopération économique multilatérales telles que la Banque Mondiale, le modèle a été repris dans plusieurs pays d’Europe de l’Est anciennement communistes et en transition vers l’économie de marché. En matière de retraites, les systèmes de répartition qui sont bâtis sur une solidarité générationnelle (ceux qui travaillent cotisant pour ceux qui sont déjà à la retraite), ont été abandonnés au profit de la généralisation de systèmes de capitalisation individuelle intégrale gérés par des fonds de pension privés. Les travailleurs sont ainsi obligés d’épargner 10% de leur rémunération brute et de les confier au fonds de pension de leur choix qui prélève bien entendu ses frais de gestion. La contribution patronale est supprimée et la retraite sera alors fonction des seuls rendements obtenus par le fonds de pension. L’Etat en est réduit à un rôle de régulateur et de contrôle des structures privées, garantissant néanmoins une pension minimale de retraite à ceux qui n’ont pu épargner.

Quant aux services de santé, la compétition est créée entre assureurs. Il en est de même en ce qui concerne les prestataires de services qu’ils soient publics ou privés.

A la fin des années 1990, au moment du bilan, le nombre d’affiliés est demeuré très faible, ce qui a entrainé des coûts de gestion excessifs de la part des opérateurs privés et une baisse conséquente des pensions de retraite. L’expérience néolibérale de protection sociale apparait dès lors comme un échec et en période de grande récession, du fait de l’absence de filets sociaux devant contenir les inégalités, elle peut être une source d’amplification de l’économie illicite comme il en est aujourd’hui dans plusieurs pays d’Amérique Latine et de l’Europe de l’Est. Cette typologie de protection sociale est un handicap économique surtout en temps de crise ; les citoyens étant comme livrés à eux-mêmes.

II. La protection sociale sous l’angle des nouvelles contraintes économiques :

Depuis les années 1980, de nouvelles contraintes économiques liées à la mondialisation et au chômage de masse dans des économies postindustrielles, sont

venues ébranler les fondements mêmes des Etats-providence et de leur système de protection sociale. Au demeurant, il est vrai qu’eu égard aux modes actuels de financement des systèmes de protection sociale, qu’ils soient exclusivement contributifs ou financés par l’impôt, ces systèmes ne peut être soutenables sans emplois et sans performances économiques.

Dans son ouvrage « l’Etat providence », François-Xavier Merrien affirme que : « la globalisation des échanges peut être assimilée à un mouvement de réduction internationale du prix des biens Les Etats sont sommés de mettre en œuvre un cadre économique attractif : faibles charges sociales, fiscalité faible, droit du travail souple et peu contraignant. La globalisation conduit à une course des Etats-providence vers le bas, c’est-à-dire vers les coupes dans les budgets sociaux, la privatisation progressive de la sécurité sociale et la réduction des droits sociaux sur un fond de lutte internationale pour la compétitivité ».

En réalité, avec la globalisation des échanges, l’on a assisté à une nouvelle division internationale du travail qui a fait des pays à bas salaires comme la Chine, dénudés de systèmes de protection sociale et adeptes du dumping fiscal, les « nouvelles usines » du monde. Toutefois, alors que la grande majorité des emplois de la période d’industrialisation a concerné des emplois peu qualifiés, les emplois de la nouvelle économie sont majoritairement des emplois à forte exigence de qualification. S’ouvre donc pour les pays développés, une phase de nécessaires ajustements dans laquelle certaines catégories de citoyens à savoir les moins qualifiés, les plus jeunes et les séniors, sont perdantes à court et moyen termes. On le voit aujourd’hui en France où l’INSEE vient de mesurer à 412.000 le nombre de postes de travail perdus en 2009, soit une baisse de 2,5% de l’emploi salarié, qui viennent s’ajouter aux 144.500 postes déjà perdus en 2008. Dans le secteur particulier de l’industrie manufacturière, 192.100 postes ont été perdus en 2009, soit un recul de 6,1% de l’emploi (Source : Insee, estimations d’emploi). La même situation est valable en Allemagne ou aux Etats-Unis.

Cette situation appelle un changement de perspective pour la protection sociale. Elle doit désormais être un investissement social et non une charge, en privilégiant véritablement les politiques destinées à favoriser l’employabilité de ses bénéficiaires. Dans cette perspective, les politiques d’activation des inactifs pourraient constituer un moyen de soutenir par le revenu ceux qui sont candidats à des emplois. Il est vrai que l’offre de travail augmente avec le niveau de salaire réel et que la demande de travail décroit avec le niveau de salaire réel. Est donc nécessaire la réduction de la pression salariale qui pèse sur la demande de travail ainsi que des incitations pour les personnes qui se portent sur le marché du travail. Toutefois ces mesures d’activation bien que nécessaires, demeurent insuffisantes. Le marché étant assujetti à l’élasticité de la demande de travail, c’est-à-dire de combien augmenterait la demande de travail si les coûts salariaux étaient diminués de x%, avec un salaire horaire moyen de 0,5 dollar en Chine, soit plus de 20 fois inférieur à celui de la France (8,86 euros brut), des pans entiers de l’industrie manufacturière française ne nécessitant pas un haut niveau de qualification, sont condamnés quelles que soient les politiques d’activation mises en place à l’échelle nationale et quelque soit la dose de dérégulation et de flexibilité introduite au sein du marché du travail. C’est ce qu’un pays comme le Danemark semble bien comprendre en bâtissant depuis 1990, avec sa réforme dite du marché du travail, un concept d’activation plus volontariste et plus complet, basé sur des offres d’éducation et de formation destinées à améliorer l’employabilité des inactifs (le « revalidiring »). La formation et l’adaptabilité aux nouvelles qualifications requises par la nouvelle économie, restent des facteurs critiques de succès pour toute politique de prévention sociale qui se veut active et durable. L’Etat social patrimonial garantissant aux individus la faculté de se former tout au long de la vie, trouve en l’exemple danois une illustration fort réaliste.

Conclusion :

Au total, l’on peut affirmer ici que l’universalité de l’Etat-providence dans les pays scandinaves mais également la définition de droits et de devoirs pour tous, bâtis autour de consensus nationaux très forts, a été un atout dans le processus d’adaptation de ces pays à la nouvelle économie nonobstant les contraintes multiples auxquelles ces pays ont dû faire face en matière d’efficacité des politiques publiques d’une part, et d’évolution démographique d’autre part. Le cas des régimes de prévoyance sociale des pays nordiques dément les théories néolibérales qui  affirment que les concepts de salaire minimum et de revenu minimum sont des « machines à exclure » et qu’il faut les bannir, et que la flexibilité des salaires à la baisse constitue la seule solution pour soutenir l’emploi.

C’est vrai que les contraintes budgétaires ainsi que les règles de bonne gouvernance publique imposent une refonte des systèmes tant au niveau des devoirs qui devront accompagner les droits des bénéficiaires mais aussi en matière d’architecture institutionnelle. Nous visons là les conditions de mise en oeuvre au niveau du partenariat tripartite EtatEmployeurs-Syndicats comme la rationalisation des prestataires et intervenants à l’échelle locale dans le cadre de la décentralisation. Mais nous dirons comme pour paraphraser Stiglitz qui s’exprimait à propos de la mondialisation, que : « le problème n’est pas la protection sociale, mais la façon dont elle est gérée ». Un système protection sociale bien articulé qui met en avant l’employabilité des inactifs par l’activation mais surtout par la formation, relevant d’un consensus social qui autorise son financement, peut être un atout pour réaliser les mutations qu’imposent l’économie postindustrielle et la mondialisation.

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